劳动和社会保障部组织专家座谈：
关注影响，紧急应对

2003-05-23

　　编者按：为研究非典疫情对我国就业产生的影响及其应对措施，劳动保障部组织了课题研究小组，并邀请有关专家学者，开展专题研究。现将课题组研究报告发布，作为专家的意见，供各地和有关部门同志参考。

“非典与就业”研究报告之二：
劳动和社会保障部组织专家座谈：关注影响，紧急应对

　　2003年5月15日，劳动保障部邀请有关方面专家学者就非典疫情对我国就业的影响及其对策进行座谈。现将各位专家的发言整理如下。

　　蔡昉(中国社科院人口与劳动经济研究研究员):
　　1．非典对就业的影响的基本判断。
　　其一，非典对一些部门经济增长和就业的影响，可能是全国性的，并且可能延续全年。其二，非典 对就业的影响是行业性的，并不是对国民经济各个部门都有影响。其三，作为我国新增就业主要容纳部门的第三产业，包括旅游业以及相关的交通运输业、批发和零售商业、餐饮业和社会服务业等，受非典影响最为严重，因此，在非典危机造成的不利影响中，就业问题将会首当其冲。其四，从人群看，从事灵活就业和非正规部门就业的外地民工和下岗职工受到的冲击将是最大的。
　　2．关于非典对就业影响的估算。
　　在GDP增长率从原定的7%下降到6.5%的情况下，相对于宏观调控指标的800万新增就业数量，非典可能导致就业岗位减少127万。在GDP增长率从可能的8%下降为6%的情况下，相对于乐观估计的950万新增就业，减少的岗位可能高达520余万。但对于一部分农民工来讲，他们即使未能在城镇获得非农就业岗位，仍然可以从事农业劳动；对于一部分非正规就业者来讲，本来也有一些属于隐性就业，所以，新增就业数量的减少，不会完全反映在年终的就业总量减少中，也不会完全反映在城镇登记失业率的提高上，而是主要表现在城乡居民收入水平的下降，以及贫困发生率的上升。
　　3．政策建议。
　　降低非典对就业的不利影响，政府应该发挥更加积极的作用。在发生非典这样一类社会性自然灾害的情况下，稳定就业和居民收入水平，更多的是政府的责任。
　　第一，在继续贯彻再就业政策措施的同时，政府应采取一些更为积极的就业援助措施，包括结合防范非典疫情的蔓延，开发一些提高城市卫生环境和社区公共卫生就业项目；对受非典影响严重的部门除给予雇主税收方面的优惠外，还应直接给劳动者特别是低收入者临时性工资补贴，控制贫困率上升；敦促社区和用人单位改善农民工的生产、居住条件，防止民工大规模返乡。
　　第二，根据疫情控制情况，尽快要求各行业恢复正常营业和开工，使经济尽快转入正轨。
　　第三，对受非典影响最大的就业领域，做好重建人们信心的工作，消除恐惧心理，调整心理预期，抓紧恢复正常的生活、消费和工作。

　　胡鞍钢（清华大学国情研究中心研究员）：
　　1．对疫情的判断。
　　从疫情情况看，“潜伏期”、“爆发期”已过去，目前正在经历“高峰期”“平台期”，并逐渐向好的方向发展。最乐观的情况，6至8月疫情有望得到有效控制。但如果疫情扩散到农村，就可能要到年底才能得到有效控制，而且如发生此情况，非典影响将会演化成长期的问题。
　　2．对经济增长影响的分析。
　　根据几个模型计算，发现中国经济增长进入新一轮的快速增长周期，在没有非典的情况下，今年的经济增长率可望在去年的8%的基础上上一个台阶，达到9%到10%。初步估计，非典冲击对中国经济的影响在0.3到1个百分点，如果冲击再大一些或者情况再复杂一些，其影响或许会达到1.5个百分点。4月份GDP增长率8.9%，比前三个月减少0.25个百分点，初显非典的影响。
　　北京作为全国疫情最严重的地区，4月份非典对经济增长的影响为0.5个百分点。如果非典疫情持续到5、6月份，负面影响将不断显露出来，估计那时对北京经济的影响有可能达到1.3到1.5个百分点,全年下来可能达到2个百分点。今年北京经济增长速度原来可望达到12%—13%，受非典影响，经济增长率可能在10%。
　　非典对整个经济的影响相对有限，但它对某些行业的打击是十分严重的。从北京的情况看，受非典打击最大的主要是5个行业：旅游业、交通运输业、餐饮业、旅店业和文化娱乐业。这些行业虽然占GDP比重不大，但都是就业增长的主要行业。
　　总的判断是，中国经济增长仍然会保持良好态势，非典作为一个突如其来的撞击，来得快，去得也快，产生的影响主要是短期性的，但前提要防止向农村扩散。相对于其在经济方面的影响，其在就业方面的影响更大。当前，努力恢复信心，千方百计扩大内需，至为关键。
　　3．政策建议。
　　第一，非典对中国经济所造成的伤害，更大的是心理影响。应尽可能及时披露有关信息，并做好趋势分析，以稳定人们的心理预期。同时应获取全面的信息来支持政府决策。非典直接的影响，主要是特殊时期、特殊行业、特殊人群，要防止把对局部的冲击过分夸大。
　　第二，建议要求重点地区（包括北京、上海、广州、山西一些地区）尽快开展调查，包括了解农民工返乡、非典对就业和收入的影响等情况。对农民工流出地，抓紧进行基本的信息收集和情况分析。
　　第三，重视民工回流问题。大量农民工返回农村，既增加当地防疫成本，也增加当地就业压力，还影响农民增收。政府应安排必要的资金，用于特定时期（比如3个月）留城民工中生活困难者的一次性生活补助，并作出公开承诺，以安人心，防止民工盲目回流，造成疫情失控。
　　第四，为化解非典对某些行业、某些劳动者就业的冲击，在贯彻落实再就业扶持政策的同时，可借鉴香港的做法，政府搞专项减税，也要求食利者阶层减少租金。
　　第五，以非典冲击为契机，加强劳动力市场信息网络系统建设，建立便捷高效的网上劳动力市场和人才市场，同时鼓励和引导企业对员工开展职业培训特别是远程职业培训，为非典后的恢复性发展准备人力资源的条件。劳动保障部门应尽快组织农民工、下岗职工的培训。
　　第六，要注意分隔危机。尽量避免非典危机与其他危机连到一块，特别要防止劳动保障工作中的矛盾和问题同时爆发或者与此串联形成连带危机。要对劳动纠纷尽快通报和妥善处理。对万一出现的突发事件准备好预案。

　　陈淮（国务院发展研究中心市场经济研究所研究员）：
　　从大就业概念来看，非典的影响，一是对工作岗位的影响,二是对收入的影响,三是对社会保障的影响。
　　非典对就业岗位会有冲击，但不是最为严重的。非典时期,大量餐饮业关门,并没有造成大量城市无业流民,有些从业人员迅速回农村去了。在一个较短的时间内,虽然就业岗位减少了,但对岗位的需求也减少了,就业的矛盾不会立即尖锐起来。至少在短期内,由于找不到工作而导致社会危机的情况不会出现。非典影响的行业有一共同特点,就是需求的弹性较大,当前需求的缩减大,将来需求的扩张也同样大。非典短期内导致就业岗位减缩，一旦社会恢复正常,这些岗位能够很快恢复。今年就业岗位的减少,可能会持续到年底,但不会出现连续几年、大规模的就业岗位减少,因为人们的收入水平、消费结构以及社会的物质生产能力要求提供这些就业岗位。
　　非典的负面影响，更多地体现在劳动者收入和社会保障方面。因为就业减少进而导致收入减少的主要是中低收入特别是低收入者，也就是处于就业边缘化的人群。政府的当务之急，应尽快启动对受非典影响收入显著减少的低收入群体（包括生活困难的民工）的生活援助。
　　非典对就业岗位的影响，要有所估计，但对收入的影响，更要给以充分估计。非典对不同人群影响是不同的。如餐饮业裁减人员，首先减的是临时工，然后是合同制工人，最后才是正式员工。现在政府对有关行业实行减税的政策，惠及的主要是资本所有者一方，而没有惠及劳动者。政府缓解就业危机，主要应直接补贴劳动者。建议依照最低工资制度和最低生活保障标准，在特定时期，以合适的名义对特定人群给予适当的补贴。
　　非典对社保的冲击不可忽视。非典触及了我国久拖未决的医疗保障体系城乡分割的问题，对现行医疗保障体系提出了刻不容缓的挑战。非典给我们的一个重要的启示是，如果一部分人不安全，整个社会谁也别想安全。因此，对城乡医疗保障资源能力必须加快一体化整合，对原来城乡分割的医疗保障体制必须下决心调整。
　　最后，应注意的是，对非典影响的性质要客观、准确把握。非典是一个公共卫生社会性事件，与亚洲金融危机的冲击不可同日而语。不是国际经济关系的重新洗牌，国际经济格局和资本流向不会因为发生重大改变。

　　曾湘泉（中国人民大学劳动人事学院教授）：
　　1．关于研究的角度。
　　非典对就业的影响，既不能过分悲观，也不可盲目乐观。事件的性质及其影响程度，主要取决于疫情的发展。而疫情的发展有自身的规律，因此研究工作要慎重。
　　首先，从时间的短期和长期来分析。对短期影响的研究比较容易，关键是对数据的收集。广东疫情发生较早，非典的影响已显示出来，有一些数据可供分析。而对长期影响的分析，由于信息不全面、不充分，则比较困难。
　　其次，从空间纬度和经济辐射力度来研究。疫情的影响，地域性比较强，主要是北京、上海、广东这些经济辐射力量大、同时也是民工流动量大的地区。
　　其三，从总量和结构角度来分析。总量主要是从GDP、消费、投资、外贸来研究。结构主要是从产业、行业结构来研究。目前产业已有初步分析，行业还需做深入分析。
　　其四，从用工制度的角度进行分析。非典的影响主要是非正规就业、灵活就业，而不是正规就业。
　　2．初步判断和结论。
　　非典对就业的影响主要是短期的、结构性的、部分地区的、对灵活就业者的影响。从人群看，影响主要有三类：农民工，下岗失业人员，大学生。影响最大的是农民工，其次是下岗职工，大学生就业也有影响，主要是由于疫情刚好发生在分配时期。非典的影响更多在心理方面。关键在于政府信息及时、准确和透明。
　　非典的长期影响。外资外贸方面，外资将重新评估中国的投资环境，外贸出口可能会被提高标准，劳务输出也会受到影响。此外，政府对非典的治理政策，如提高农民工的劳动保护和社会保障标准，可能提高用人成本，从而对劳动力市场产生一定的影响。
　　3．需要进一步研究的几个问题。
　　一是对下岗职工再就业的影响以及再就业政策将发挥的效应。二是就业岗位短期内的减少与将来的恢复会不会改变劳动力市场的格局。三是收入的影响。有些人工作没有丢失，但收入受到影响（主要是临时性工作者）。四是民工社会保障问题需要研究。应从公共卫生的代价和整个社会福利收益角度来评估现行劳动用工制度和政策体系，改善民工社会保障状况。

　　郑东亮(劳动保障部劳动科学研究所研究员)：
　　1．关于非典对就业影响的基本判断。
　　总的看法是，非典对就业的影响要比对经济增长的影响要大。这可以从同样是突发事件的“9·11”事件得到启示。“9·11”事件后，随着政策措施的实施，美国经济在几个月内得到恢复，但失业率达到6年来的最高水平（5.8%）,裁员人数也在逐步提高。
　　从行业看，受非典冲击最大的行业主要是服务业，是吸收新增就业最多的部门。对这些行业的影响，主要是短期内失去工作，或者短期内找工作困难，不都是工作岗位的减少。对制造业也会有一些影响，但这种影响可能会滞后一些，也可能更长远一些，甚至影响到明年、后年。
　　从人群来看，影响大的是下岗失业人员、农民工、大学生。下岗失业人员和农民工很多在小企业工作或从事灵活就业，现在影响较大的也是这个领域。对下岗失业人员来说，有一部分人面临失去工作的问题，更大的是面临再就业难度加大的问题。对于农民工群体，影响规模会比较大。国家统计局认为目前回乡的规模为700-800万，但实际规模更大。回流本身会带来就业的压力，留城者在失去工作后，还面临一个生活来源问题，而解决这个问题，现在还没有一个说法或正规的途径。在恢复期，回乡农民工还有一个再流回城市的问题，应避免新的民工潮发生。
对大学生就业的影响，主要表现在两个方面。一是减少就业机会，增加就业困难，再一个会推迟就业的时间。
　　2．关于对策措施。
　　一是保障困难群体的生活，控制失业。二是加大贯彻落实再就业政策的力度，保证今年就业目标的实现。三是需要采取一些有针对性的就业服务，解决好短期失业和回流的农民工的就业问题。

　　陈宇(中国就业培训指导中心研究员)：
　　非典对经济、对就业、对收入分配有负面影响，但也有正面影响。一是政府职能转变，信息更加透明，将政府的公信度放在第一位。二是促使社区保洁、环境保护、卫生护理、医疗器械等发展及其相关就业的扩大。三是促进启动一体化的劳动力安全保障体系，并着眼长远建立城乡一体化的安全保障体系。三是对职业培训、职业资格认证提供了动力和机遇。现在是通过网络化、个性化的职业培训积累人力资本的好机会。现在受到冲击的萧条行业，正是劳动者素质较低的行业。下一步，这些行业会提出更高的素质要求，包括技能素质和卫生知识等。

　　田小宝(中国劳动科学研究院研究员)：
　　在当前情况下，非典对就业的影响大于对GDP的影响。对就业影响程度，宁可看重一些，不可看轻。一是涉及面大。当前新增就业的主要领域是小企业、多种经济形式、劳动密集企业、灵活就业方式等，非典全都涉及到。二是具有明显的阶段性。三是具有一定的可恢复性。
　　短期对策。一是各项应急措施应立即采取，不能延误。二是对暂时没有工作的疫区农民工，要采取特殊政策，比如管3个月的生活补贴。这些事情早做比晚做效果好得多。三是加强舆论宣传，增加信息透明，恢复人们信心。
　　长期对策。针对非典事件中发现的劳动保障制度和管理问题，采取措施加以解决和完善；一是建立应对突发事件的反应机制。二是加大网络系统投入，建立灵敏的信息反应机制。三是建立城乡统筹就业机制，强化劳动力安全有序流动。四是将积极就业政策转化为长效性制度。

　　莫荣(劳动保障部劳动科学研究所研究员)：
　　非典对就业的影响相当严重。理由是：
　　其一，受非典影响大的行业，大多是劳动力密集的服务业，在就业上的影响会比产值的影响放大2-3倍。
　　其二，非典的影响可能在1年以上，而不是短期影响。即便疫情能够在二三个月内控制住，但根本解决还是要靠疫苗。疫苗的研制快则1年，慢则3年。在这么长的时间内，疫情会不会反复，会不会出现转移，难以肯定。在这种不确定的情况下，各地、各单位采取的主要防治措施主要是自我封闭，作为服务提供者和顾客面对面接触以及人员聚集的服务业必然要受到较长时期的冲击。
　　其三，从较长时间看，制造业也可能受到影响。因为目前商务活动大多停止，已确定项目推迟实行，外资进入的减少以及外贸受到的冲击，将对1年以后的就业造成影响。因此，非典对就业的影响是较长时期的。
　　其四，近期受打击最大的是农民工、城市临时工等灵活就业群体。随着影响时间延长，正式工也会被裁员。当前，对农民工的影响已经很明显。国家统计局估计目前回乡的民工约700-800万人，年内这些民工回来务工的可能性不太大，因为用人单位或者受到冲击，或者担心他们把非典病毒又带回来。按人均月收入600元计，今年农民工估计损失400亿元的劳动收入。
　　其五，高校毕业生的就业问题不可忽视。去年高校毕业生离校时初次就业率仅65%。今年由于非典的影响，单位或取消了用人计划，或不到学校招聘；学生也不能去单位面试，因此，今年高校毕业生初次就业率可能降到50%,212万毕业生中可能有100万人初次就业有困难。
　　其六，去年9月全国再就业工作会议后制定的再就业政策，在实施过程中因非典而遇到新的困难。一是政策执行的时间已经推迟，并带来有效期限的缩短；二是政策鼓励的服务业、小企业和灵活就业受非典的影响很大，下岗职工的信心和客观环境的变化，使得免税等政策作用大打折扣。因此，需进一步强化政策的力度和针对性。