关于我市当前机关事业单位养老保险制度
改革试点主要问题的调查与思考

唐 晓 明

　　按照全省的统一部署，我市从1996年开始实行机关事业单位的社会保险制度试点工作，积累了不少成功的经验，取得了较好的成绩。但从机关事业单位养老保险制度改革工作开展几年来的情况看，仍然存在着许多困难和问题亟待解决。
　　一、当前工作中存在的主要问题
　　1、全市做法不统一，发展不平衡。目前国家没有出台机关事业单位养老保险制度改革方案，机关事业单位养老保险仍处于试点阶段。我省在布置试点工作时下发的《湖南省机关事业单位养老保险制度改革办法（试行）的通知》（湘政发〔1996〕3号）指出：“机关事业单位养老保险，可根据当地财政状况，从易到难，分步到位，有条件的地、市、县也可一步到位。”“具体实施步骤由各地根据实际情况研究确定”。从1996年开始，市本级及县区都是根据本地实际相继出台了改革方案和暂行办法，导致做法不一，发展不平衡。如缴费基数、缴费比例、缴费方式、机构设置等都不尽一致（见附表）。
　　2、养老金计发待遇未与个人帐户挂钩。按照新的养老保险制度的规定，我市的养老保险模式为共济与个人帐户相结合的部分积累型，按单位性质由财政、单位、个人共同缴费。就市本级而言，缴费比例单位部分23％，个人负担部分5％，行政机关、全额拨款事业单位单位部分由财政负担，差额拨款事业单位单位部分财政负担一半，自收自支事业单位单位部分由单位负担。其中，单位部分6％记入个人帐户，17％进入共济。而当计算退休待遇时，则仍然沿用计划体制下的按工龄来计算退休待遇的办法，只是发放途径由原来财政全额支付，改为由社会保险基金支付，退休待遇水平保持不变，退休待遇的享受和缴费之间没有直接关系。从近10年的工作实践来看，由于养老金计发未与个人缴费挂钩，造成以下几种现象：一是部分参保人对缴费的多少漠不关心，认为多缴少缴一个样，早缴晚缴一个样，缴与不缴一个样，参保越早越吃亏，不但影响了职工参保缴费的积极性，有的还甚至公开提出退保和停保。二是不利于机关事业单位和企业之间人员的流动。当机关事业单位的工作人员向企业流动时，他们的退休待遇按企业的养老保险政策来计发，这样他们的退休待遇会大大降低，对于那些已经在机关事业单位的工作人员来说都不愿意流动到非机关事业单位，给我们的机构改革和公务员队伍年轻化建设造成了一定的阻力。反之，企业的人员向机关事业单位流动时，不管他们工作多长时间，哪怕是刚去也可以享受机关事业单位所有的退休待遇。因此，企业人员在临近退休时拼命想进入机关事业单位，这一问题在县区粮食部门、供销部门较为突出。
　　3、养老保险费征缴困难，强制手段少。尽管我们采取了诸如岗位目标责任制，政府对欠缴单位不准购车、评先评优等多种措施，不断加大机关事业单位养老保险费征缴工作力度，但征缴仍然非常困难，并呈越来越难的趋势。究其原因，主要有以下原因：一是在机关事业单位养老保险费征缴方面国家没有出台政策法规，缺乏强制手段。二是县区财政部门将机关和全额事业单位的养老保险费纳入预算时打折扣，该拨付的没有完全拨足。三是部分差额事业单位和自收自支事业单位经济效益差，缴费能力低，少缴、欠缴养老保险费的单位不断增多，工作中存在着边清边欠、欠而不清的现象。市本级如柑桔示范场、潇湘宾馆、涔天河水库管理局等；县区如农、林、场（所）及乡镇卫生院等。
　　4、养老保险管理体制不顺，权责不统一。已参加机关事业单位养老保险的职工退休仍由人事部门审批，由劳动保障部门发放养老金，造成待遇审批和发放相脱节，职能交叉，权责不统一，工作矛盾不断增多。有的县人事部门对职工退休审批时不考虑其是否缴清养老保险费而办理退休手续，提前退休不断增加。近年来，全市提前退休达556人，加重了养老保险基金的支付压力。
　　5、缴费不够年限，终止养老保险关系不合理。目前，机关事业单位职工缴费不满15年已达到法定退休年龄越来越多，而这些职工是在计划经济条件下通过劳动部门办理了正式招工手续，现到龄退休是经人事部门批准退休，其退休待遇是按月发放。但是，根据目前养老保险有关规定，职工缴费不满15年不能按月领取养老保险金，这个显然不够合理。其原因，一是国家规定退休时间与养老保险缴费年限相矛盾，退休年限和缴费年限相差5年。二是这部分人员在当时招工时，大部分是在职死亡补员和因工致残补员而招的工，现已陆续达到法定退休年龄，而缴费都不满15年，不能在社保部门按月领养老保险金，反映相当强烈，造成上访越来越多。
　　6、政策规定不明确，工作中操作困难。近年来，虽然对职工异动养老金的关系转移、提前退休人员养老金如何发放等问题作了明确规定，但对事业单位改制、事业单位实行聘任制后落聘人员的养老保险关系接续问题以及事业单位因无缴费能力长期拖欠保险费，退休人员要求按时领取养老金等问题没有明确的规定，在实际工作中难以操作，工作比较被动。如，九嶷宾馆、蓝山县政府招待所改制，柑桔示范场长期拖欠保险费而退休人员要求按时足额发放养老金等。
　　7、养老保险基金缺口较大，抵御风险能力低。目前，我市机关事业单位养老保险基金缺口较大的原因：一是个人帐户缺口大，全市截止2004年底止应记入个人帐户基金为8.9亿元，而实际积累只有1.7亿元，个人帐户基金缺口达7.2亿元。其中：市本级应记入个人帐户基金10214万元，而实际积累基金4022万元，个人帐户基金缺6192万元。二是退休人员不断增多，正式在职人员相对减少，而单位临时聘用人员未列入机关事业单位养老保险范围，受益单位越来越多，存在着收少发多的问题。三是鉴于没有大的政策，单位缴费比例和个人缴费比例不便于持续上调。四是基金抵御风险能力较低。参保人数少，政策不到位，调剂机制未建立，导致基金抵御风险能力较低。近10年来，我市机关事业单位养老保险基金滚存积累达1.7亿元，但基金积累各县区分布不均衡，有多有少，如江华县历年累计节余基金2086万，每月支付基金202万，积累能保障10个月的支出；江永县历年累计节余基金107万元，每月支付基金156万元，积累不足1个月的支出。
　　8、经办机构名称规格不统一，工作经费缺乏。机关事业单位社会保险经办机构名称不统一，规格不一致。名称有处、中心、站。有的县区经办机构是副科级，有的县是股级，如道县、宁远、蓝山、江华。有的县区参照公务员管理，如芝山、东安、新田、蓝山等县区；有的为全额拨款事业单位，如冷水滩、祁阳、双牌、道县、江永、江华、宁远等县区；有的仍是自收自支事业单位，如市本级，人员经费纳入财政预算。机关事业单位经办机构办公条件和办公经费以及专项经费不能得到保证。特别县区经办机构经费紧张，如江永、宁远两县年人均经费分别为0.7万元和0.9万元。东安县、宁远县和回龙圩管理区办公场所人平面积不足5个平方米，且无结算大厅。这样影响了工作的正常开展。
　　二、对机关事业单位养老保险制度改革的意见和建议
　　1、机关事业单位的养老保险待遇仍要相对高于企业的养老保险待遇。因为在机关事业单位工作，收入相对稳定，不可能有高收入的机会；同时，机关事业单位也不能像企业一样建立补充养老保险，待遇扩大的可能性也不大，这样做的目的可以吸引更多的高素质的人才留在公务员的队伍里，对反腐败也有一定辅助作用。
　　2、建立权力和义务相统一的退休待遇计发办法。因为权力和义务相统一是任何养老保险模式最基本的要求，目前我市机关事业单位养老保险制度的待遇计发办法和缴费之间没有必然的联系，缴费的多少并不决定待遇的高低，使很多的工作人员对养老保险的重视程度不够，风险意识不高。在制定退休待遇的计发办法时既要反映参保人员的工作经历，又要反映参保人员的缴费年限，同时，还要考虑到有多少时间在机关工作，有多少时间在企业工作，这样有利于参保人员在机关和企业之间流动，使退休待遇更加公平合理。
　　3、尽快制定相关政策，解决养老保险基金缺口问题。机关事业单位养老保险制度改革是按照“以支定收，略有节余”的原则筹集基金的。近年来，机关事业单位离退休人员不断增加，国家又多次提高离退休人员离退休费，对机关事业单位养老保险基金支付带来很大的压力。目前机关事业单位养老保险费征缴比较困难，要保证离退休人员养老金的发放和个人帐户的记实，养老保险基金缺口问题如何解决应尽快明确规定。因此，建议劳动保障部门与财政部门协调，制定相关政策，同时明确各参保单位和部门的责任，将机关事业单位参保缴费以及离退休人员待遇发放纳入年度考核，强化各级领导的责任。机关事业单位养老基金一旦出现缺口，中央财政要给予补助，当地财政要兜底。各财政部门将机关和全额事业单位养老保险费纳入预算时要算足算够，及时足额拨付到养老保险社保机构。
　　4、逐步理顺管理体制。机关事业单位养老保险管理体制不顺，机关事业单位职工提前退休，基金支付增长压力过大。劳动保障与人事部门因职能交叉出现的新情况、新矛盾越来越突出。因此，建议政府将机关事业单位职工退休、退职待遇审批职能调整到劳动保障部门。
　　5、制定完善缴费年限的过渡政策。机关事业单位部分工作人员缴费满10年不满15年就达到法定退休年限，是在计划经济条件下遗留的产物。建议将这部分人员采取延长补缴满15年的办法，来解决他们的养老保障。
　　6、解决经办机构经费困难，规范机构规格名称。机关事业单位经办机构经费困难制约了养老保险工作的开展。建议财政部门加大对经办机构的支持力度，增加资金投入，改善办公条件，提高办公自动化水平。促进社会保障事业的可持续发展。经办机构因规格名称不统一，给工作开展带来了一些负面影响。建议将市本级及县区机关事业单位社保经办机构列入公务员管理，经费全额纳入财政预算，并统一县区经办机构规格和名称。（作者系永州市机关事业单位社会保险管理处主任）

　　附件